预算绩效本质之解读:目标=预算=绩效=责任
2017-04-19 08:57:00 来源: 作者:
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    党中央和国务院多次提出要完善预算制度,推进预算绩效管理,提高预算资金使用效益和政府工作效率。当前建设现代财政制度,新《预算法》的颁布,都对财政绩效提出了更高要求。新《预算法》中仅“绩效”一词前后出现六次,比较新旧预算法,新《预算法》要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程。

    加强预算绩效管理的根本目的是改进预算支出管理、优化财政资源配置,提高公共产品和服务的质量。目前,财政部提出“建立预算编制有目标、预算执行有跟踪监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结构有应用”的预算绩效管理的基本机制和程序,是对传统预算管理模式的重大突破,对于提高预算管理科学性具有重大意义。

    但是在实施预算绩效管理的过程中,我们也发现,全国各地在具体做法和制度设计上,差异很大。特别是财政部门、预算单位、项目单位、第三方中介机构、专家系统等,在委托关系、评价的不同环节上职责交错,导致评价在公信力、科学性,以及结果应用等方面都存在众多问题。究其原因,一方面是对政府职能转变,政府、市场和社会关系认识不到位;另一方面是对绩效的本质认识不清晰。为此,本文重点对预算绩效管理的本质进行思考,提出一管之见。

.公共预算本质是一种公共责任关系的货币体现

    开展预算绩效管理不仅是预算管理改革对传统预算管理科学化的基本要求,更是政府职能转变的重要抓手,本质上是对公共责任问题的回应。按照公共财政和新公共管理理论,预算的本质,是公共利益关系的集中反映。作为公共财政的核心职能之一,公共预算必须体现公共价值,即通过行使公共权力为纳税人提供公共服务和公共产品,履行公共责任。

    当然,公共预算既有技术属性,亦有政治属性,技术层面和政治属性也是相互兼容的。其政治属性最本质的反映,在于公共预算是利益之权威分配的政治过程。首先,预算安排本身就反映了各部门、单位以及人大、社会等博弈关系。预算的编制过程就是各种利益不断碰撞、调和的过程。预算的批复,就是各种博弈的结果,从预算的结果可以判断公众利益得到保障的程度。其次,在预算执行的过程中,随着预算资金在各种利益群体之间的转换,谁使用了公共资金,谁就应该承担相应的公共责任。显然,使用的资金越多,承担的责任也越大。最后,究竟公共预算该不该安排,公共资金该不该使用该如何使用,使用以后的效益怎样?这些需要通过绩效评价来进行认定。因此,绩效评价过程,其实是对公共责任回应的过程,同时也是落实公共责任和开展问责的依据。显然,资金流动的过程就是利益转换的过程,也是权力运作过程。从利益分配来看,公共预算的核心利益之权威分配。

    因此,“预算”=“责任”。

.绩效目标是预算的物理性特征体现

   “绩效“,分为绩和效。“绩”即“产出”(英译output);“效”即“效果或结果”(英译outcome)。从英文的翻译可以更让我们理解绩效的含义,也可以准确界定产出和效果的边界。

    绩效目标就是公共预算预期实现的公共价值的体现,包括产出和效果两部分,简单说来就是花钱做什么事,发挥什么作用。因此,做成的“事”是我们所要追求的“产出目标”,具体而言我们可以分为“产出数量目标、产出质量目标和产出时效目标”,是对产出属性的进一步界定和细化,有利于目标的指标化,以及便于后续的跟踪和评价。而针对产出后的作用、意义、影响就是“效”,即“效果目标”,一般包括“经济效益、社会效益、生态效益、利益相关者满意度”等。

    显然,预算应该与目标相匹配,花多少钱做多少事,做多少事需要多少经费,二者相辅相成。公共支出完成的过程,也是绩效目标实现的过程,是预算由货币形态转变为物质形态和产生实际价值的过程。因此,预算与绩效目标的对应性是显而易见的。这也是开展预算绩效管理的本质和手段,是引导预算管理走向科学化的重要起点。

    因此,“预算=目标”。

.目标是绩效的量化体现,是衡量绩效的根本

    当然,预算编制通常有两种途径。一种是先确定绩效目标,然后根据目标确定预算,我们称为“绩效预算”;另一种就是预算已经确定,在根据预算来推算应该达到的绩效目标,此称为“预算绩效”。本质上看,这也是殊途同归,应该是一个问题的两种实现路径。推进预算绩效管理的最终发展方向就是绩效预算。目标和预算的匹配性反应了预算本质,目标是预算编制的依据,也正是预算公共价值的重要体现,是对公共责任的回应。目标的高低,也体现了责任的大小。目标高、责任也大。而绩效通过目标的形式来展现,我们最终可以得出“预算=目标=绩效=责任”的关系。

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